國(guó)務(wù)院關(guān)于2024年度政府債務(wù)管理情況的報(bào)告

——2025年9月10日在第十四屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議上

財(cái)政部部長(zhǎng)　藍(lán)佛安

全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)：

我受?chē)?guó)務(wù)院委托，向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告2024年度政府債務(wù)管理情況，請(qǐng)予審議。

一、2024年我國(guó)政府債務(wù)基本情況

截至2024年末，全國(guó)政府債務(wù)余額92.6萬(wàn)億元（含法定債務(wù)和隱性債務(wù)）。其中，國(guó)債余額34.6萬(wàn)億元，地方政府法定債務(wù)余額47.5萬(wàn)億元，地方政府隱性債務(wù)余額10.5萬(wàn)億元。

（一）國(guó)債情況。

從債務(wù)規(guī)?？?，2024年，經(jīng)全國(guó)人大批準(zhǔn)的國(guó)債限額35.2萬(wàn)億元。年末國(guó)債余額34.6萬(wàn)億元，控制在全國(guó)人大批準(zhǔn)的限額內(nèi)。其中，內(nèi)債余額34.2萬(wàn)億元，外債余額3660億元。

從發(fā)行情況看，2024年全年發(fā)行國(guó)債12.6萬(wàn)億元，其中用于彌補(bǔ)中央財(cái)政赤字3.3萬(wàn)億元、償還以前年度發(fā)行并于2024年到期的國(guó)債本金6.4萬(wàn)億元、年內(nèi)發(fā)行年內(nèi)到期的短期國(guó)債1.7萬(wàn)億元、發(fā)行超長(zhǎng)期特別國(guó)債1萬(wàn)億元、動(dòng)用待發(fā)國(guó)債額度增加國(guó)債發(fā)行2023億元。發(fā)行內(nèi)債12.5萬(wàn)億元，其中，記賬式國(guó)債12.1萬(wàn)億元，儲(chǔ)蓄國(guó)債3363億元。發(fā)行境外主權(quán)債券900億元，國(guó)際金融組織貸款8億元。

從還本付息情況看，財(cái)政部進(jìn)一步強(qiáng)化國(guó)債資金預(yù)算管理，認(rèn)真制定國(guó)債償還計(jì)劃，持續(xù)優(yōu)化國(guó)債償還機(jī)制，切實(shí)維護(hù)中央政府信譽(yù)和投資者利益。

（二）地方政府法定債務(wù)情況。

從債務(wù)規(guī)?？?，2024年，經(jīng)全國(guó)人大批準(zhǔn)的全國(guó)地方政府債務(wù)限額52.8萬(wàn)億元，其中一般債務(wù)限額17.3萬(wàn)億元、專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)限額35.5萬(wàn)億元。年末地方政府債務(wù)余額47.5萬(wàn)億元，其中一般債務(wù)余額16.7萬(wàn)億元、專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)余額30.8萬(wàn)億元，均控制在全國(guó)人大批準(zhǔn)的限額內(nèi)。

從發(fā)行情況看，2024年，31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、5個(gè)計(jì)劃單列市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)共發(fā)行新增地方政府債券4.7萬(wàn)億元，其中新增一般債券7005億元、新增專(zhuān)項(xiàng)債券4萬(wàn)億元；發(fā)行再融資債券5.1萬(wàn)億元。全年合計(jì)，共發(fā)行地方政府債券9.8萬(wàn)億元。

從還本付息情況看，地方政府法定債務(wù)還本付息均有明確的政策和預(yù)算安排，到期本金一部分安排發(fā)行再融資債券接續(xù)，一部分安排財(cái)政資金和項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)收入償還，財(cái)政部按照有關(guān)制度規(guī)定對(duì)各地再融資債券發(fā)行規(guī)模上限進(jìn)行把關(guān)；到期利息安排財(cái)政資金償還。

從投向領(lǐng)域看，地方政府債券主要投向公益性基礎(chǔ)設(shè)施、市政設(shè)施、保障性住房、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)等領(lǐng)域，積極發(fā)揮政府投資撬動(dòng)作用，支持地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

（三）政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平。

截至2024年末，全國(guó)政府法定債務(wù)余額82.1萬(wàn)億元，按照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的2024年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）初步核算數(shù)134.9萬(wàn)億元計(jì)算，全國(guó)政府法定負(fù)債率（政府債務(wù)余額與GDP之比）為60.9% 。加上地方政府隱性債務(wù)余額10.5萬(wàn)億元后，全國(guó)政府負(fù)債率為68.7%。

二、政府債務(wù)管理工作情況

2024年以來(lái)，國(guó)務(wù)院及各有關(guān)部門(mén)認(rèn)真貫徹黨中央決策部署，落實(shí)全國(guó)人大及其常委會(huì)的決議和審議意見(jiàn)，堅(jiān)持統(tǒng)籌發(fā)展和安全，遠(yuǎn)近結(jié)合、堵疏并舉、標(biāo)本兼治，合理安排政府債務(wù)規(guī)模結(jié)構(gòu)，優(yōu)化完善政府債務(wù)管理，不折不扣地抓好防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等各項(xiàng)任務(wù)的貫徹落實(shí)。

（一）深入推進(jìn)制度機(jī)制建設(shè)，更好發(fā)揮政府債務(wù)功能。

一是合理確定政府債務(wù)規(guī)模和結(jié)構(gòu)。按照黨中央決策部署，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、國(guó)家宏觀(guān)調(diào)控總體要求，堅(jiān)持積極的財(cái)政政策要適度加力、提質(zhì)增效，統(tǒng)籌確定年度財(cái)政赤字規(guī)模和新增政府債務(wù)規(guī)模，為支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、帶動(dòng)擴(kuò)大有效投資、筑牢產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)、切實(shí)保障改善民生提供堅(jiān)強(qiáng)動(dòng)力。2024年赤字率按3%安排，全國(guó)財(cái)政赤字規(guī)模4.06萬(wàn)億元；新增地方政府專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)限額3.9萬(wàn)億元；發(fā)行1萬(wàn)億元超長(zhǎng)期特別國(guó)債，其中7000億元用于支持國(guó)家重大戰(zhàn)略實(shí)施和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)（以下稱(chēng)“兩重”），3000億元用于支持大規(guī)模設(shè)備更新和消費(fèi)品以舊換新工作（以下稱(chēng)“兩新”）。

二是不斷健全完善國(guó)債發(fā)行管理。持續(xù)優(yōu)化國(guó)債期限結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)國(guó)債發(fā)行、預(yù)算執(zhí)行和庫(kù)款管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。支持中國(guó)人民銀行推動(dòng)在公開(kāi)市場(chǎng)操作中開(kāi)展國(guó)債買(mǎi)賣(mài)舉措落地實(shí)施。全面發(fā)展政府債券柜臺(tái)市場(chǎng)，推動(dòng)所有政府債券品種上柜交易。加強(qiáng)政府債券全市場(chǎng)數(shù)據(jù)集中統(tǒng)一監(jiān)管，提升跨市場(chǎng)轉(zhuǎn)托管業(yè)務(wù)效率。推動(dòng)第三批銀行參與國(guó)債期貨交易試點(diǎn)工作，更好發(fā)揮國(guó)債期貨市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖功能。

三是積極發(fā)揮超長(zhǎng)期特別國(guó)債功能。加強(qiáng)項(xiàng)目管理和資金監(jiān)管制度頂層設(shè)計(jì)。對(duì)超長(zhǎng)期特別國(guó)債資金使用情況實(shí)施全過(guò)程監(jiān)督，壓實(shí)項(xiàng)目主管部門(mén)和項(xiàng)目單位主體責(zé)任。按照市場(chǎng)化原則合理設(shè)計(jì)超長(zhǎng)期特別國(guó)債發(fā)行計(jì)劃，保持各月發(fā)行量總體均衡并適度靠前，既與項(xiàng)目下達(dá)進(jìn)度較好匹配，又減輕集中供給對(duì)市場(chǎng)的壓力。“兩重”建設(shè)總體進(jìn)展順利，“兩新”政策實(shí)施成效明顯，為促進(jìn)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行、推動(dòng)重點(diǎn)領(lǐng)域投資增長(zhǎng)提供了有力支撐。

四是優(yōu)化完善專(zhuān)項(xiàng)債券管理機(jī)制。國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于優(yōu)化完善地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券管理機(jī)制的意見(jiàn)》，明確實(shí)行專(zhuān)項(xiàng)債券投向領(lǐng)域負(fù)面清單管理，擴(kuò)大專(zhuān)項(xiàng)債券用作項(xiàng)目資本金范圍；開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目“自審自發(fā)”試點(diǎn)，打通在建項(xiàng)目續(xù)發(fā)專(zhuān)項(xiàng)債券綠色通道；完善專(zhuān)項(xiàng)債券資金監(jiān)管和債務(wù)償還機(jī)制，對(duì)資金實(shí)施穿透式監(jiān)管，建立償債備付金制度。

（二）抓實(shí)防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

一是推動(dòng)出臺(tái)一系列增量化債支持政策。為穩(wěn)妥化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)黨中央批準(zhǔn)并履行有關(guān)程序，出臺(tái)一系列增量化債支持政策，包括增加6萬(wàn)億元地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)、從2024年開(kāi)始連續(xù)五年每年從新增專(zhuān)項(xiàng)債券中安排8000億元補(bǔ)充地方政府性基金財(cái)力、明確2029年及以后年度到期的棚戶(hù)區(qū)改造隱性債務(wù)2萬(wàn)億元仍按原合同償還等。截至2025年7月末，已累計(jì)發(fā)行置換債券3.9萬(wàn)億元，實(shí)際使用3.6萬(wàn)億元，各地隱性債務(wù)還本付息壓力大幅減輕。

二是堅(jiān)決遏制違規(guī)新增隱性債務(wù)。將不新增隱性債務(wù)作為“鐵的紀(jì)律”，督促地方政府強(qiáng)化預(yù)算約束、劃清政企權(quán)責(zé)邊界，嚴(yán)禁地方政府通過(guò)國(guó)有企事業(yè)單位違規(guī)舉債建設(shè)政府投資項(xiàng)目，嚴(yán)禁舉債建設(shè)樓堂館所、形象工程。嚴(yán)格落實(shí)地方政府舉債終身問(wèn)責(zé)制和債務(wù)問(wèn)題倒查機(jī)制，持續(xù)保持零容忍的高壓監(jiān)管態(tài)勢(shì)，對(duì)違規(guī)新增和虛假化解隱性債務(wù)等問(wèn)題發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、問(wèn)責(zé)一起。

（三）完善地方政府債務(wù)監(jiān)測(cè)監(jiān)管體系。

一是緊緊圍繞政府債務(wù)管理關(guān)鍵環(huán)節(jié)開(kāi)展審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)部門(mén)將中央和地方政府債務(wù)管理情況作為重要審計(jì)內(nèi)容，重點(diǎn)關(guān)注政府債券資金使用和項(xiàng)目建設(shè)情況。不斷加大對(duì)隱性債務(wù)審計(jì)力度。各有關(guān)部門(mén)高度重視審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，不斷健全完善相關(guān)制度機(jī)制，扎實(shí)推進(jìn)各責(zé)任主體落實(shí)整改，促進(jìn)審計(jì)結(jié)果高效運(yùn)用。

二是積極配合建立健全政府債務(wù)管理情況報(bào)告制度。深入貫徹落實(shí)黨中央決策部署，做好向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告政府債務(wù)管理情況有關(guān)工作，與預(yù)算報(bào)告、決算報(bào)告、預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告、審計(jì)工作報(bào)告等有關(guān)工作加強(qiáng)協(xié)同、充分銜接，按規(guī)定報(bào)告貫徹落實(shí)全國(guó)人大及其常委會(huì)有關(guān)決議等情況。督促地方加快建立健全本地區(qū)政府債務(wù)管理制度，依法接受本級(jí)人大及其常委會(huì)監(jiān)督。

三是堅(jiān)決落實(shí)全國(guó)人大常委會(huì)審議意見(jiàn)。針對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)2023年度政府債務(wù)管理情況報(bào)告的審議意見(jiàn)，國(guó)務(wù)院組織財(cái)政部等部門(mén)進(jìn)行認(rèn)真研究，從更好統(tǒng)籌政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解和穩(wěn)定發(fā)展、健全防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)效機(jī)制、完善地方政府債務(wù)監(jiān)管、推進(jìn)政府債務(wù)管理法治化建設(shè)等方面，系統(tǒng)梳理并詳細(xì)報(bào)告有關(guān)進(jìn)展情況，提出下一步加強(qiáng)和改進(jìn)工作的思路措施。

總體看，經(jīng)過(guò)各方共同努力，2024年政府債務(wù)管理工作取得積極成效，債務(wù)管理制度機(jī)制進(jìn)一步健全，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)明顯緩釋?zhuān)?cái)政運(yùn)行鏈條更加暢通，市場(chǎng)預(yù)期總體持續(xù)改善，為促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)行穩(wěn)致遠(yuǎn)提供了重要支撐。但同時(shí)也要看到，我國(guó)政府債務(wù)及相關(guān)領(lǐng)域管理還面臨著一些突出問(wèn)題。對(duì)此，國(guó)務(wù)院及各有關(guān)部門(mén)高度重視，切實(shí)把防風(fēng)險(xiǎn)、強(qiáng)監(jiān)管擺在突出位置，積極采取措施深入推進(jìn)解決。

三、下一步工作安排

2025年以來(lái)，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)深入貫徹黨中央決策部署，靠前實(shí)施更加積極的財(cái)政政策，加快超長(zhǎng)期特別國(guó)債、專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行使用，優(yōu)化完善超長(zhǎng)期特別國(guó)債和專(zhuān)項(xiàng)債券管理制度機(jī)制，持續(xù)推進(jìn)一攬子化債方案落地見(jiàn)效，積極穩(wěn)妥防范化解地方政府債務(wù)和其他相關(guān)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)。下一步，我們將全面貫徹黨的二十大和二十屆二中、三中全會(huì)精神，認(rèn)真落實(shí)黨中央關(guān)于加強(qiáng)政府債務(wù)管理和防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)決策部署，自覺(jué)接受全國(guó)人大監(jiān)督，不斷加強(qiáng)政府債務(wù)管理，加快建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理機(jī)制。

（一）優(yōu)化政府債務(wù)規(guī)模結(jié)構(gòu)。從高質(zhì)量發(fā)展和中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)際需要出發(fā)，全面評(píng)估我國(guó)政府償債能力、舉債空間和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，合理確定政府債務(wù)規(guī)模，保障財(cái)政可持續(xù)性和經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。逐步優(yōu)化一般國(guó)債、超長(zhǎng)期特別國(guó)債、地方政府一般債券、專(zhuān)項(xiàng)債券規(guī)模結(jié)構(gòu)，滿(mǎn)足不同情形下的政府宏觀(guān)調(diào)控需要。

（二）更好發(fā)揮超長(zhǎng)期特別國(guó)債作用。暢通各方信息共享渠道，推動(dòng)自上而下統(tǒng)籌謀劃重大項(xiàng)目，集中力量支持發(fā)展急需、長(zhǎng)遠(yuǎn)有利的大事要事難事。認(rèn)真評(píng)估“兩新”政策實(shí)施情況，優(yōu)化完善政策安排。加強(qiáng)“兩重”項(xiàng)目全生命周期管理，項(xiàng)目建設(shè)期內(nèi)加強(qiáng)資金分配使用監(jiān)管，項(xiàng)目建成后加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、收益、資產(chǎn)等情況的管理。做好超長(zhǎng)期特別國(guó)債還本付息資金安排。

（三）強(qiáng)化地方政府法定債務(wù)管理。持續(xù)完善專(zhuān)項(xiàng)債券管理新機(jī)制，督促地方統(tǒng)籌落實(shí)專(zhuān)項(xiàng)債券用于投資建設(shè)、土地收儲(chǔ)和收購(gòu)存量商品房用作保障性住房、消化地方政府拖欠企業(yè)賬款、規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）存量項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等方面政策。落實(shí)專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目“自審自發(fā)”試點(diǎn)地區(qū)主體責(zé)任，指導(dǎo)地方提高項(xiàng)目?jī)?chǔ)備質(zhì)量，用好專(zhuān)項(xiàng)債券用作項(xiàng)目資本金等支持政策。健全專(zhuān)項(xiàng)債券“借、用、管、還”全生命周期管理機(jī)制。加強(qiáng)專(zhuān)項(xiàng)債券形成資產(chǎn)管理，強(qiáng)化債券項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)收入核算和還本付息資金歸集，確保法定債務(wù)按時(shí)足額還本付息。

（四）健全防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)效機(jī)制。配合做好預(yù)算法等相關(guān)法律修改工作，細(xì)化完善政府債務(wù)管理等內(nèi)容。指導(dǎo)督促各地有序化解地方政府融資平臺(tái)存量債務(wù)，堅(jiān)決剝離政府融資功能，加快推動(dòng)融資平臺(tái)改革轉(zhuǎn)型。督促地方政府嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，規(guī)范金融機(jī)構(gòu)融資業(yè)務(wù)，堅(jiān)決從供需兩端堵住違法違規(guī)舉債的途徑。持續(xù)發(fā)揮部門(mén)協(xié)同監(jiān)管合力，嚴(yán)肅查處違法違規(guī)舉債融資行為。

（五）積極配合人大監(jiān)督相關(guān)工作。深刻認(rèn)識(shí)加強(qiáng)人大對(duì)政府債務(wù)審查監(jiān)督的重要意義，積極配合建立健全政府債務(wù)管理情況報(bào)告制度，做好每年定期向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告政府債務(wù)管理情況等相關(guān)工作，不斷提升政府債務(wù)治理能力和水平。堅(jiān)持系統(tǒng)思維、全局觀(guān)念，加強(qiáng)政府債務(wù)管理情況報(bào)告與相關(guān)領(lǐng)域報(bào)告的貫通協(xié)同。堅(jiān)持上下聯(lián)動(dòng)、同題共答，督促地方健全完善政府債務(wù)管理機(jī)制，細(xì)化向本級(jí)人大及其常委會(huì)報(bào)告內(nèi)容，依法接受人大監(jiān)督。

今年是“十四五”規(guī)劃收官之年，我們要更加緊密地團(tuán)結(jié)在以習(xí)近平同志為核心的黨中央周?chē)?，以?xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，扎實(shí)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，在全國(guó)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督支持下，更好統(tǒng)籌發(fā)展和安全，不斷健全完善政府債務(wù)管理，為實(shí)現(xiàn)“十五五”良好開(kāi)局奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。